Malý pokrok v řešení globálních problémů není selháním uskupení G20

Skupina G20 od svého vzniku přinesla zatím jen málo rozhodnutí, která by nějakým výraznějším způsobem přispěla k řešení globálních problémů. Jak těch dlouhodobých, jakými jsou globální nerovnováhy a reforma finanční a monetární architektury, tak těch naléhavých jako finanční krize z roku 2008 nebo současná krize eurozóny.

Dosud nejúspěšnější akcí tohoto uskupení bylo koordinované hašení požáru po velké krizi z roku 2008, která byla také hlavním motivem povýšení G20 z úrovně ministrů financí na úroveň hlav států a jejího „meteorického vzestupu“. Politici ze Severu i z Jihu se pod hrozbou vážné krize dokázali domluvit na koordinované fiskální a monetární expanzi, transformaci Finančního fóra pro stabilitu (Financial stability forum, FSF) na Finanční radu pro stabilitu (Financial stability board, FSB), která byla rozšířena na všechny členy G20. V textu závěrečných komuniké z té doby zaznívala rozhodná slova o regulaci finančních trhů, daňových rájů, tedy pokus o skutečné systémové reformy.

Posun moci ve prospěch Jihu

Na zatím posledním summitu v Cannes v listopadu minulého roku k žádnému pokroku v oblasti globálních nerovnováh či reforem finančního systému nedošlo. Krize eurozóny tyto plány totiž odsunula na vedlejší kolej. Summit potvrdil posun
politické moci ze Severu na Jih, v Cannes to totiž byli právě Evropané, kdo žádal o finanční výpomoc státy BRIC a další země tzv. globálního jihu, které vycházejí z krize roku 2008 posíleny.

Než si položíme otázku, komu máme výtku nedostatečné akceschopnosti uskupení G20 adresovat, musíme si uvědomit, že G20 není instituce typu Mezinárodního měnového fondu nebo Světové banky, protože nemá žádnou implementační ani vynucovací moc. G20 je primárním centrem ekonomického globálního vládnutí. Je to něco jako organizačně-strategický výbor, nebo „nevýkonná správní rada ředitelů“, která má určovat trendy, směr, identifikovat problémy a sledovat implementaci navrhovaných řešení. Samotná implementace je už však v rukou národních států nebo institucí jako Mezinárodní měnový fond, Světová banka nebo Evropská unie.

To, co se tedy častokrát prezentuje jako neschopnost, selhání nebo irelevance G20, je spíš selhání národních států, které toto uskupení tvoří. Toto rozlišení není často patrné v komentářích analytiků. Když třeba Martin Wolf z Financial Times píše, že „lídři G20 nebudou schopni vyřešit globální problémy“, kritizuje tím G20 jako instituci nebo lídry států v ní seskupených? Není možno vyčítat G20, že Čína a Spojené státy nezavádějí strukturální reformy, nebo že Čína už pět let slibuje snížit svoje devizové rezervy. Stejně tak není možné vyčítat G20, že národní státy jednají na vlastní triko v oblasti finanční regulace, (například Financial crisis responsibility fee ve Spojených státech), čímž podkopávají řešení na globální úrovni.

Přeformulujme tedy očekávání, která je možné od uskupení G20 očekávat. G20, ve své současné podobě, má především zajišťovat reprezentativní, efektivní a obsahově relevantní dialog hlavních světových mocností.

Určitě je reprezentativnější než G8, i když méně než Organizace spojených národů. Na rozdíl od G8 jsou v tomto seskupení zastoupeny i vynořující se trhy, jejichž role v mezinárodní politice a ekonomice dramaticky narůstá. Velcí globální hráči sdílejí společný zájem v řadě oblastí, např. zájem na globální finanční stabilitě a mezinárodní architektuře. Jejich shoda však často končí v okamžiku, kdy se začne hovořit o konkrétních reformách, jako je například rozšíření koše globálních rezervních měn či obchodní nerovnováhy.

Konzultace s nečlenskými státy

Pro zvýšení reprezentativnosti se dá udělat vždy více, je však třeba dbát i o to, aby se nenabourala efektivita. Jednou z možností jsou lepší konzultační procesy s nečlenskými státy G20. Účelná by byla například obdoba tzv. Heiligendammského procesu, který zajišťuje konzultace mezi G8 a rozvíjejícími trhy. Další možností je prohloubit dialog s regionálními seskupeními jako ASEAN nebo Africká unie. Tím by se mohl zajistit alespoň nepřímý přístup k jednáním G20 také pro ostatní země, aniž by byla ohrožena efektivita G20 plynoucí z nízkého počtu její členů. V neposlední řadě je žádoucí posílit konzultace se soukromým sektorem a nevládními organizacemi. Častokrát vyjadřované obavy z upadajícího vlivu Evropské unie na půdě G20 míjí jádro problému. Poukazuje se na daleko větší roli Evropské unie v G8 než v G20. Ale to je právě to, v čem G20 představuje pokrok vůči G8. G20 představuje globálně reprezentativnější fórum než G8, zachovávajíc rozumnou míru efektivity. Pokud její složení, tedy reprezentativnost, napovídá zmenšené roli Evropské unie, není to chyba G20, ale odraz měnící se geopolitiky. A především chyba Unie samotné. Jestli EU chce udržet svůj vliv na půdě G20, musí především vyřešit své vlastní problémy doma, a dodat tak váhu svému hlasu.

Efektivita G20 je výrazně vyšší než na alternativním globálním fóru, tedy Organizaci spojených národů, už jenom díky nižšímu počtu členů, určitě by však mohla být lepší. Barry Carin z CIGI (Centre for international governance innovation) a jiní navrhují přístup charakterizovaný variabilní geometrií. V takovém systému země participují na jednáních podle jejich zájmu na dané problematice resp. podle jejich kapacity věci ovlivnit. To by mimo jiné umožnilo účast na jednáních i zemím, které momentálně v G20 nejsou, tedy větší reprezentativnost.

Za zvážení stojí i větší institucionalizace. Carin 2010 dále navrhuje zavedení „ne-sekretariátu (non-secretariat)“. Ten by rotoval a byl by vždy v zemi, která uskupení na jeden rok předsedá a v jeho čele by byla trojka šerpů G20. To by mělo promyšlenější stanovování programu, kontinuitu mezi jednotlivými schůzkami, monitorování implementace rozhodnutí a koordinaci s nečlenskými zeměmi.

A konečně je potřeba, aby se na fóru řešily problémy, které jsou zásadní pro udržitelnou a férovou globalizaci. Od dob pittsburghského summitu byla tradičně na programu střídavě problematika externích deficitů a přebytků, reforma Mezinárodního měnového fondu a Světové banky, reforma finanční architektury nebo akční plán pro růst a zaměstnanost. V Cannes bylo dosaženo konsenzu o řízení kapitálových toků, který by „umožnil volný pohyb kapitálu, aniž by došlo k podkopání finanční stability a udržitelného růstu.“ Došlo ke shodě, že „směnné kurzy, které jsou v současnosti neflexibilní, mají být flexibilnější co nejdříve.“ Byla také zdůrazněna potřeba strukturálních reforem na podporu ekonomického růstu. Další velká témata – jako mezinárodní obchod, klimatické změny, energetická nebo potravinová bezpečnost zatím naopak hrála jenom marginální roli.

Nutnost postupné institucionalizace G20 G20 je platformou pro strategický dialog a zatím nemáme k dispozici jiné multilaterální fórum, které by mělo ideálnější mix účinnosti a reprezentativnosti. Na Mezinárodní měnový fond pohlížejí rozvíjející se trhy a chudé země podezřívavě, G8 je daleko méně reprezentativní a Spojené národy příliš velké. G20 má výhodu účinnosti v dvojím slova smyslu. Ne jenom proto, že v menším počtu je dosažení kompromisu snadnější, ale také proto, že v G20 jsou hráči, kteří mohou navrhovaná řešení prosadit (nebo jim zabránit). Jak bylo uvedeno, G20 není institucí, která má rozhodovací pravomoci. Tím, kdo má schopnost přenést některé ekonomické závěry do praxe, je Mezinárodní měnový fond, kde však stále existuje nepoměr mezi hlasovacími kvótami a novým rozložením ekonomických a politických sil ve světě, což představuje jeden z dlouhodobých sporných bodů mezi Západem a zbytkem světa.

Cesta k efektivnější globální koordinaci vede podle autorů tohoto článku cestou reforem mezinárodních institucí typu MMF směrem k většímu zastoupení zemí tzv. globálního jihu, v postupné institucionalizaci G20 a v přístupu charakterizovaném variabilní geometrií, což by umožnilo účast na jednáních i zemím, které v tomto uskupení zastoupeny nejsou.

Zdroje

Garrett, G. (2010), G2 in G20: China, the United States and the World after the Global Financial Crisis. Global Policy, 1

Andrew F. Cooper and Colin I. Bradford, Jr. The G20 and the Post-crisis economic order, CIGI G20 Papers, No. 3, June 2010

Geoffrey Garrett, G2 in G20: China, the United States and the World after the Global Financial Crisis. Global Policy, 1, 2010

Barry Carin a Paul Heinbecker, Making the G20 summit process work, CIGI G20 papers/No. 2, 2010

G20 Final communique, http://www.g8-g20.com/g8-g20/g20/francais/pour-la-presse/communiques-de-presse/sommet-de-cannes-conference-de-presse-denicolas.1548.html

Článek vyšel v měsíčníku Mezinárodní politika, 1/2012 (spoluautor Ivan Lukáš)